“中国的垃圾不够烧了”，在近期成为热议话题。话题背后有几组新现象引发关注：住房城乡建设部、生态环境部的数据显示，2005年，全国的垃圾焚烧厂仅67座，而到2024年10月，数量为1010家；国内的垃圾焚烧厂开启了“花式抢垃圾”，甚至把存量垃圾填埋场再开挖利用。
真相究竟如何？生活垃圾总量真的不够吗？2020年1月，生态环境部上线生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据公开平台（下称“数据公开平台”），每座垃圾焚烧厂在地图上以一个圆点代表。从这张地图不难看出，国内垃圾焚烧厂的分布基本以胡焕庸线为界，胡焕庸线东南区域圆点密布。其中多数垃圾焚烧厂在过去十余年间建设、投产，这些垃圾焚烧厂被认为一劳永逸地解决了垃圾围城的问题，但是如今却带来新的苦恼。
随着一些地区开挖垃圾填埋场，再将垃圾送往焚烧厂焚烧的新闻曝出，垃圾焚烧厂“吃不饱”的现象进入公众视野，其正导致一些垃圾焚烧厂频繁出现“计划内停运”，成为困扰行业的问题。
2024年6月29日，江西南昌市固废处理循环经济产业园的生活垃圾清洁焚烧发电厂，工作人员利用抓机搬运垃圾。图/IC
“吃不饱”背后的产能不均
垃圾焚烧厂“吃不饱”并非新现象。
2021年7月，中央第五生态环境保护督察组便向河南反馈：部分新建垃圾焚烧发电厂“吃不饱”，其中河南省鹤壁市生活垃圾焚烧发电项目实际运行负荷仅50％。
此后，鹤壁市采取的措施包括把治下乡镇、县区的生活垃圾全部转运过来集中焚烧，从隔壁安阳市协调了9万吨生活垃圾，以及开挖存量垃圾，把9.1万吨陈腐垃圾挖出来弥补缺口。
垃圾焚烧厂“吃不饱”最直观的体现便是垃圾焚烧炉停运。对数据公开平台之上2138座垃圾焚烧炉2024年运转情况的统计显示，有107座焚烧炉停运时间超过50％，也就是一年有至少一半时间闲置，占比5％。
“粗略估算，当前垃圾焚烧厂整体负荷率约为60％。”E20研究院固废产业研究中心负责人、首席行业分析师潘功告诉《中国新闻周刊》，负荷率并不高的原因是此前大量垃圾焚烧厂投产，导致单厂垃圾处理量下降。
与其说垃圾不够烧，不如说是垃圾焚烧厂建多了。潘功表示，2018年左右，国内垃圾焚烧厂迎来建设高峰期，从建设到投产之间有时间差，2022年左右，垃圾焚烧厂“吃不饱”的问题逐渐显现。
垃圾焚烧厂数量增长究竟有多快？
数据公开平台公布的数据显示，从在运营垃圾焚烧厂垃圾焚烧炉设计处理能力来看，单日处理能力从2016年的23.8万吨增长至2024年的116.6万吨。这也使得2020年焚烧反超卫生填埋，成为国内城镇生活垃圾的第一大处理方式，而到2023年，城镇生活垃圾中有78.3％经由焚烧处理，卫生填埋量占比降至13.2％。
住房城乡建设部在《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》中提出，到2025年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理能力达到80万吨/日左右，城市生活垃圾焚烧处理能力占比65％左右。这一目标显然已经超额完成。
不过，在当前垃圾焚烧厂整体负荷率并不高的情况下，并非所有垃圾焚烧厂都“吃不饱”。
芜湖市生态环境保护志愿者协会焚烧项目负责人张静宁告诉《中国新闻周刊》：“从整体数据来看，国内垃圾焚烧产能整体过剩，但是区域之间的差异较大，一些大城市垃圾焚烧厂的负荷比较饱和，而一些小城市存在‘开一个炉子停一个炉子’的情况。”
张静宁以陕西渭南为例介绍，这座城市共有6座垃圾焚烧厂，已经导致互相之间“抢”垃圾，加之垃圾收运体系不完善，垃圾从中转站运送至焚烧厂没有问题，但是缺少将垃圾从村运送至中转站的能力，村中垃圾依然采用填埋方式，“一个村一个坑”，垃圾焚烧厂“吃不饱”的问题比较严重。
但是对于一些县域而言，垃圾焚烧产能甚至还可能不足。张静宁介绍，此前一些企业在试点日处理能力300吨的小垃圾焚烧炉，但是县域垃圾焚烧可能存在山区面积较大，垃圾清运困难的问题，企业参与并不积极。对于这些地区而言，目前确实有建设小规模垃圾焚烧炉的需求，一些地区甚至建设热解炉等简易焚烧炉，游走在环保政策边缘。受访者普遍认为，垃圾焚烧产能过剩并无规律可循，其往往取决于地方政府的决策。
供需错配何来？
哪些因素推动国内垃圾焚烧产能短期内激增？
E20执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛认为，一定程度上是因为垃圾焚烧厂与特许经营制度完美匹配，也就是政府可以通过公开竞争的方式，选择一家企业来投资、建设和运营垃圾焚烧项目，并允许其在一定期限内通过提供垃圾处理服务来获得收益。国内特许经营制度与垃圾焚烧厂均起步于21世纪初期。
2008年前后，垃圾焚烧厂投建数量开始爬坡，新建数量从每年的个位数，增长至十几座。“各方逐渐意识到采用特许经营模式建设垃圾焚烧厂的优势，一方面无须政府出资，另一方面项目通过发电，叠加国补，能够保障收益。垃圾焚烧厂成为政府与企业都乐于推动的项目。”
2006年初，国家发展改革委将垃圾焚烧发电纳入可再生能源中的生物质发电之列，规定补贴电价标准为每千瓦时0.25元，发电项目自投产之日起15年内享受补贴电价，运行满15年后取消补贴电价。
在薛涛看来，特许经营制度，也是垃圾焚烧厂过度建设的诱因。“区县一级政府就可以推进本级政府事权范围内的特许经营项目。因此，区县一级政府拥有上马垃圾焚烧厂项目的权限，导致一些区县政府盲目上马垃圾焚烧项目。”
特别是在2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，即“PPP新规”发布前，参与垃圾焚烧项目的“社会资本”并非单指民营企业，众多地方国企也参与其中。薛涛表示：“2010年前，地方国企很少参与垃圾焚烧厂项目，因为‘看不懂’，但是此后随着垃圾焚烧技术与商业模式成熟，在一些地区存在民营企业先投建项目、地方国企再跟进的情况，如重庆、成都、福州、南昌、南宁等城市均存在类似现象，利用地方平台公司投建垃圾焚烧项目，一定程度上加剧了垃圾焚烧厂产能过剩。”
除去特许经营制度，邻避问题也在约十年前得到解决。2014年5月，杭州九峰垃圾焚烧厂建设曾引发当地民众聚集抗议，以这起事件为节点，此后公众对于垃圾焚烧厂的认知逐渐改变，认识到其在减少土壤污染、发电等方面的优势，政、企、民三方关系理顺，邻避问题不再突出。
这些因素都驱使垃圾焚烧厂投资建设数量从2018年开始激增，直到 2020年国补退坡。2020年是转折之年，国家出台一系列有关可再生能源的发电补贴政策，补贴退坡明确。针对垃圾焚烧发电项目，采取“新人新办法、老人老办法”， 自2021年1月1日起，规划内已核准未开工、新核准的项目不再享受国补。有业内人士告诉记者，这也驱使一批项目“大干快上”，抢在国补“关门”前上马。
不过在潘功看来，相比于单独看上马项目数量，一些垃圾焚烧项目设计产能过大，以及分布不合理可能是更重要的问题。“这源于对未来人口增长，以及人均垃圾产生量升高的乐观估计。但是目前来看，一些城市聚集人口的能力也在变弱。加之社会文明程度提升，人均垃圾产生量同样减少。另外，项目分布也缺乏统筹，比如一些城市在最初设厂时没有考虑运距问题，一座焚烧厂产能已经足够，为减少运输环节成本与污染，可能会再建一座。”
垃圾分类导致进厂垃圾减少也被认为是垃圾焚烧厂“吃不饱”的原因之一。
以国内最早实行垃圾分类的上海为例，2025年前5个月，上海日均分出可回收物7927吨、有害垃圾2吨、湿垃圾8690吨，比2019年上半年分别增加1.96倍、13.6倍、0.59倍，其中湿垃圾分出量占干湿垃圾总量的35％左右，这部分湿垃圾的归宿并非垃圾焚烧厂，而是进入厌氧车间转化为沼气，再用沼气发电。
潘功表示，尽管并非所有城市推进垃圾分类的速度都像上海一样，但是已经配套建设一批处理湿垃圾的工厂。而且，并非只有厨余垃圾才会进厨余厂，一些混合垃圾也进入其中，包括园林垃圾、菜场废弃物等，因此必然分流一些原本进入垃圾焚烧厂的垃圾。“不过，从全国来看，垃圾分类对于进入垃圾焚烧厂垃圾量的影响有限。”
张静宁认为，垃圾分类对于进厂垃圾量的影响微乎其微。“垃圾分类主要分拣可回收垃圾与湿垃圾，一方面，厨余垃圾并未被普遍分拣，当前每天厨余垃圾处理量约为30万吨，对比垃圾焚烧量而言很少。另一方面，对于可回收垃圾中可回收利用价值较高的部分，分拣一直做得比较好，对于价值较低部分正在进行试点，规模有限，每天仅能分拣出几吨。”
可见，供需错配最主要的原因还是垃圾焚烧厂过度建设。
运营困境何解？
面对“吃不饱”的现状，垃圾焚烧行业正在采取一些自救措施，掺烧工业垃圾、开挖存量垃圾都是常见举措。
不过，薛涛向记者表示，填埋场中的垃圾经过陈化，大量热值转化为沼气散逸，这部分垃圾热值较低，意味着其发电性较差，而且已经与土混合到一起，焚烧前还要将其与土拆分。如果将填埋场中的陈化垃圾挖出再去焚烧，并修复填埋场，其全生命周期的成本是垃圾焚烧厂的三倍左右。
但必须看到，垃圾焚烧厂的经营正受到进厂垃圾量下滑的冲击。垃圾焚烧厂收益主要由三部分组成，首先是地方政府支付的垃圾处理费，地方国企的项目收费多在150元—250元/吨区间，市场化主体的项目收费多在50元—150元/吨区间，余下两部分收入分别是售电收入和电价国补。三部分收入显然都会受到进厂垃圾量减少的影响。
“在三部分收益中，与电相关的后两部分收益占比较高，甚至与垃圾处理费一度形成跷跷板的态势，垃圾焚烧厂发电享受国补，却在应由地方政府支付的垃圾处理费上展开低价竞争。2014年之后，企业开始低价竞标，每吨垃圾处理费一路走低至40元、30元、20元。”薛涛告诉记者。
如何对冲“吃不饱”的影响，除去寻找更多进厂焚烧的垃圾，潘功认为，随着技术升级、运营能力提升，垃圾焚烧厂发电收益仍会扩大。“比如5年前，单吨垃圾焚烧发电量约为300度，目前部分焚烧厂可以达到五六百度，这与技术、规模，以及垃圾热值等方面因素都有关系。”
另外，随着国补退坡，垃圾焚烧厂垃圾处理费中标单价也有所增长，从“十三五”期间的69元/吨，提升到“十四五”期间的99元/吨。
“垃圾焚烧厂可以在亏本时选择关闭，但如此一来就会给城市运转带来问题，因此地方政府往往不会任由垃圾焚烧厂倒闭，一些奄奄一息的垃圾焚烧厂会获得政府输血。”有业内人士告诉记者，相比于垃圾进厂量下滑，更让垃圾焚烧企业忧虑的可能是欠款问题。
他表示：“即使产能利用率只有六成，企业同样能实现盈亏平衡，几乎没有哪个项目因进厂垃圾不足导致亏损。但是政府拖欠补贴、垃圾处理费带来的问题更为严峻，直接影响企业现金流，特别是近两三年，地方政府开始拖欠垃圾处理费。目前中大型垃圾焚烧厂依靠发电可以覆盖人工、耗材等日常运营的变动成本，但难以收回投资。”
对于垃圾焚烧行业而言，已经从前几年的狂热恢复到理性。薛涛表示，垃圾焚烧项目基本不再新增，特别是日处理能力超过500吨的项目，目前正在运营的项目只有少部分在国补“关门”后上马。
张静宁认为，未来随着垃圾分类推进，垃圾焚烧厂需要变革，要在整个城市废弃物管理系统中寻找新的机会，而非单纯依靠焚烧生活垃圾。“垃圾焚烧厂未来仍在几个层面具备机会：首先是随着进厂垃圾热值提高，配合运营水平提高，可以实现更好的发电效率。其次是可以布局其他废弃物处理产业，与焚烧厂形成协同效应，也就是布局城市循环经济产业园。再次是可以向上布局收运环节，焚烧厂布局收运环节也可以优化进厂垃圾质量。另外还可以进行多元化经营，不仅发电，也可以将电转化为其他产品出售。”
尽管垃圾焚烧厂短期内并未受到垃圾分类冲击，但是垃圾分类是必然趋势，垃圾焚烧厂也面临转型，而当前的行业“吃不饱”正好提供了这样的机会。
发于2025.7.14总第1195期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：中国的垃圾，真不够烧了？
记者：陈惟杉
编辑：闵杰
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